食糧管理制度

食糧管理制度（しょくりょうかんりせいど）とは、食糧管理法（昭和17年法律第40号）に基づき、米、麦などの主要食糧について、日本国政府が生産者からの買入れ、価格、流通、配給および輸入などを管理した制度である。1942年（昭和17年）に創設され、戦時中から戦後にかけて食糧の安定供給と価格安定を担った一方、米の供給過剰、政府買入価格と売渡価格の差、流通の硬直化などにより制度の役割は次第に変化した。

1995年（平成7年）11月1日に食糧管理法が廃止され、代わって主要食糧の需給及び価格の安定に関する法律（食糧法）が施行された。食糧法の下では、政府による米の全量管理から、民間流通を基本とし、政府の役割を備蓄、輸入および需給情報の提供などに限定する制度へ移行した。このため、1995年以降の制度は一般に「食糧制度」とも呼ばれる。2004年（平成16年）には計画流通制度の廃止や流通規制の原則撤廃を含む大幅な制度改革が実施された。

食糧管理法以前

米価調節令と米穀法

日本政府による米価への介入は、食糧管理法以前から行われていた。1915年（大正4年）1月25日には、米価低落への対応として「米価調節ニ関スル件」（米価調節令）が公布され、大蔵大臣が米の買入れ、交換および売渡しを行うことが可能となった。農林省米穀局の『米穀要覧』は、同年3月から5月にかけて政府が約30万2,000石を買い入れたと記録している。米価調節令は1918年（大正7年）4月に廃止された。

1918年米騒動や第一次世界大戦後の米価変動を受け、1921年（大正10年）には米穀法が制定された。同法は、米価の急激な変動を調節するため、政府による米の買入れ、売渡し、交換、加工および貯蔵を定めたほか、輸出入の制限や関税の調節を可能とした。これに伴い、米穀需給調節特別会計が設けられた。

1931年（昭和6年）の米穀法改正では、米価の最高価格と最低価格を定める仕組みが導入され、輸出入に対する政府の権限も強化された。1933年（昭和8年）には米穀統制法が制定され、政府が公定した最高価格と最低価格の範囲内で米の買入れ・売渡しを行う制度へ移行した。

米穀自治管理法と配給統制

1936年（昭和11年）には米穀自治管理法が制定された。同法では、豊作などによって米価が最低価格を下回るおそれがある場合、生産者側の管理団体が一定量の米を市場から隔離・保管することにより、供給量と米価を調整する仕組みが採られた。これは、生産者団体による過剰米の自主的管理を制度化したものであったが、米穀流通業者などから反対運動も起きたとする研究がある。

1939年（昭和14年）には米穀配給統制法が制定され、米穀取引所が廃止された。米の集荷・配給を担う半官半民の日本米穀株式会社が設立され、卸売業者や小売業者は許可制とされるなど、流通統制が強化された。これにより、米の先物取引は停止され、集荷・配給機構は政府の管理下に一元化されていった。

同年8月には米穀配給統制法に基づき、米1石当たり38円の最高販売価格が定められた。こうした制度は、食糧管理法による生産・集荷・配給の一元的管理に先行する「米穀管理制度」と位置付けられている。

食糧管理法（昭和17年2月21日法律第40号）

制度の創設

1942年（昭和17年）2月21日、米穀統制法や米穀配給統制法などを統合・発展させる形で食糧管理法が制定された。同法は、主要食糧の需給と価格の調整を目的とし、生産、集荷、流通、価格および消費を政府が管理する制度を定めた。対象は米のほか、小麦、大麦、はだか麦などであり、その後、いも類や雑穀などが一時的に追加された。

生産者は、原則として自家保有分などを除く米を、政府の定める数量と価格に基づいて政府へ売り渡す義務を負った。政府は買い入れた米を指定または許可を受けた流通機関を通じて消費者へ配給した。消費者への配給には米穀配給通帳が使用され、政府管理外での売買には刑罰が定められていたが、食糧不足の中で闇市や「ヤミ米」の取引も広く行われた。

1942年9月には、日本米穀株式会社などの機関を統合して中央食糧営団が設立され、各府県にも地方食糧営団が置かれた。また、米穀需給調節特別会計は食糧管理特別会計へ改組され、政府による買入れ、売渡し、輸入、保管および処分などの経理を行った。

戦後の供出・配給制度

終戦直後は、農業生産力の低下、資材不足および天候不順などによって深刻な食糧不足が続いた。1946年（昭和21年）2月には食糧緊急措置令が制定され、政府は供出命令や物資の強制的な収用を行う権限を得た。一方、供出強化や配給不足に対する農業者・都市住民双方の不満も高まり、同年5月19日には皇居前広場で約25万人が参加したとされる飯米獲得人民大会（食糧メーデー）が開かれた。

1947年（昭和22年）の食糧管理法改正では、馬鈴薯、甘藷、雑穀などが管理対象に加えられた。また、地方食糧営団などを解散し、政府が全額出資する食糧配給公団を設置することが決定された。食糧配給公団は、政府から主要食糧を買い受け、保管、輸送、加工および消費者への配給を担当した。

1948年（昭和23年）には食糧確保臨時措置法が制定された。同法では、農林大臣、都道府県知事および市町村長が、生産計画と政府への売渡数量を段階的に定める仕組みが設けられた。1949年（昭和24年）には農林省の外局として食糧庁が設置され、主要食糧の生産、集荷、配給および価格に関する行政を担当した。

食糧配給公団は1951年（昭和26年）に解散し、その業務は登録された民間の卸売業者および小売業者による配給へ移行した。ただし、政府が需給計画、売渡価格、流通経路および取扱業者を管理する基本的な枠組みは維持された。

1951年には政府内で米の統制撤廃が検討されたが、食糧の安定供給や占領当局との調整などを理由として実施は見送られた。1952年（昭和27年）の食糧管理法改正では、雑穀が管理対象から外され、麦類は政府による直接的な配給統制から、最低価格と最高価格の範囲で価格を安定させる間接統制へ移行した。米については、政府による買入れ・売渡しと流通管理が継続された。

1955年（昭和30年）産米からは、農家ごとに強制的な数量を割り当てる従来の割当供出制に代わり、農業者が収穫前に政府への売渡予定数量を申し込む予約売渡制が導入された。これにより従来型の割当供出は終了したが、食糧管理法上の政府売渡義務と政府による買入れ制度は残された。

食糧管理制度の役割の変化

戦後の食糧管理制度では、生産者米価と消費者米価がそれぞれ政策的に決定された。1960年（昭和35年）から、生産者米価の算定には、農業と他産業の所得格差を考慮する生産費・所得補償方式が採用された。これにより、生産者の所得を支える機能が強化された一方、政府の買入価格が売渡価格を上回る「逆ざや」が拡大する要因となった。

1950年代後半以降、品種改良、肥料・農薬の普及、機械化および土地改良などによって米の生産力が上昇した。一方、1人当たりの米の消費量は1962年度（昭和37年度）をピークとして、食生活の多様化などにより減少した。1967年産から3年連続で米の生産量が1,400万トンを超えたことにより、生産量が需要量を大幅に上回り、1970年には政府在庫が約720万トンに達した。

1969年（昭和44年）には、政府を経由せず、指定された集荷業者等を通じて卸売業者へ販売する自主流通米制度が創設された。自主流通米は、良質米に対する消費者需要に対応するとともに、政府による全量買入れと食管会計の負担を軽減する役割を持った。自主流通米の価格は、当初、全国農業協同組合連合会などの生産者団体と卸売業者の交渉によって形成された。

米の過剰在庫を抑制するため、1969年度には作付転換が試行され、1970年度の緊急的な生産調整を経て、1971年度から本格的な生産調整が開始された。国が都道府県、市町村などを通じて作付削減面積を配分し、麦、大豆、飼料作物等への転作や休耕を実施した農業者に奨励金を交付した。

1972年（昭和47年）には消費者米価に対する物価統制令の適用が外され、政府が標準価格を定める標準価格米制度へ移行した。1973年の国際的な穀物価格高騰を受けて食料安全保障への関心が高まり、その後、生産者米価の引上げと米の在庫増加、食管会計の負担が再び政策課題となった。

1981年改正と流通自由化

自主流通米や政府管理外の米の流通が拡大し、配給制度の実態が変化したことを受け、1981年（昭和56年）に食糧管理法が大幅に改正された。改正法では、目的規定等の「配給の統制」が「流通の規制」へ改められ、政府管理外の流通経路が法的に位置付けられた。一方、緊急時に政府が配給を行うための規定や、卸売・小売業者の許可制度は維持された。

通常時の配給制度と米穀配給通帳は、その後、制度上も廃止された。卸売業者・小売業者の営業区域も段階的に拡大され、政府の役割は流通の直接的な統制から、需給・価格・備蓄の管理へと変化した。

1990年（平成2年）には自主流通米価格形成機構が設立され、自主流通米の価格を入札によって形成する制度が導入された。自主流通米の拡大に伴い、全流通量に占める政府米の割合は2割未満に低下した。

麦については、1952年以降も政府による買入れ・輸入・売渡しを通じた価格安定制度が続いた。政府買入れを中心とする制度については、品質や用途に応じた評価、生産性向上、民間流通の拡大が十分に進まないとの指摘があり、後の制度改革では、品質評価を反映した民間取引への移行が進められた。

食糧事情の変化と制度の限界

食糧管理費の増大

政府買入価格が売渡価格を上回る逆ざや、過剰米の保管、金利、運送および処分費用によって、食糧管理特別会計には多額の財政負担が生じた。1970年代の国会審議では、食管会計、国鉄および健康保険の赤字を合わせて「3K赤字」と呼ぶ表現も用いられた。これは正式な制度上の分類ではなく、当時の財政問題を表現する政治的な呼称であった。

万里は、政府買入価格が売渡価格を上回る逆ざやが1986年まで続き、1971年から1974年および1979年から1983年に行われた過剰米処分による経済的損失は合計3兆円を超えたと整理している。1987年以降、政府買入価格の引下げなどによって米の売買に伴う逆ざやは解消されたが、備蓄・保管・輸入などに伴う管理経費はその後も残った。

食糧管理特別会計の資金繰りには、短期の政府証券である食糧証券も用いられた。ただし、食糧証券は在庫取得などに必要な一時的資金を調達する仕組みであり、その発行残高をそのまま制度上の累積損失とみなすことはできない。

米流通の硬直化

政府米は、政府の需給・在庫管理に基づいて売り渡されたため、消費者が品種・産地・食味を自由に選ぶ仕組みが限られていた。高度経済成長により消費者の良質米志向が強まると、産地・銘柄を重視する自主流通米の需要が増加した。万里は、食味の良い米が自主流通米へ回る一方、それ以外の米が政府米として売り渡される傾向が生じ、政府米の販売不振と在庫増加の一因になったと分析している。

食糧管理法の管理外で流通する縁故米や自由米も増加した。政府は自主流通米制度の創設や1981年改正などによって、こうした需要を段階的に制度内へ取り込んだ。食糧管理法廃止前には、自主流通米が流通の中心となり、政府米の比率は大きく低下していた。

食糧管理法廃止

1993年（平成5年）の記録的な冷害によって米が大幅な不作となり、政府は外国産米を緊急輸入した。この1993年米騒動では、小売店での品薄や価格上昇が発生し、政府による在庫・流通管理の在り方が改めて問題となった。

同時期、ウルグアイ・ラウンド農業交渉の合意により、日本は米の関税化の特例措置と引換えに、一定量の米を輸入するミニマム・アクセスを受け入れた。1993年の不作とウルグアイ・ラウンド合意は、農林水産省の政策史でも、食糧管理法から食糧法への移行の契機として位置付けられている。なお、ウルグアイ・ラウンド合意は長期にわたる多国間貿易交渉の結果であり、1993年の緊急輸入のみを原因として成立したものではない。

主要食糧の需給及び価格の安定に関する法律（平成6年12月14日法律第113号）

1995年の制度改革

1994年（平成6年）12月14日、主要食糧の需給及び価格の安定に関する法律（食糧法）が公布され、1995年（平成7年）11月1日に施行された。これに伴って食糧管理法は廃止された。

食糧法では、生産者の政府への売渡義務が廃止され、政府による国内産米の買入れは原則として備蓄目的に限定された。米の流通は、政府米、自主流通米などから成る計画流通米を中心としつつ、生産者による直接販売などの計画外流通も適法化された。価格については、政府による一律の決定から、自主流通米価格形成センターにおける入札や民間取引を中心とする仕組みへ移行した。

政府は、備蓄の運営、ミニマム・アクセス米の輸入、需給見通しの策定などを担った。食糧管理特別会計はその後も存続し、2007年度に食料安定供給特別会計へ統合された。

2004年の大幅改正

2003年（平成15年）に「主要食糧の需給及び価格の安定に関する法律等の一部を改正する法律」（平成15年法律第103号）が成立し、2004年（平成16年）4月1日に施行された。改正により計画流通制度が廃止され、政府米・自主流通米・計画外流通米という制度上の区分もなくなった。米穀の流通規制は原則として撤廃され、一定規模以上の出荷・販売事業者については、登録制から届出制へ移行した。

この改革によって、農業従事者に限らず、所定の届出等を行う事業者が米を出荷・販売できる制度となった。小規模な販売については届出の対象外とされ、農業者による消費者への直接販売も拡大した。

米穀の輸入については、ミニマム・アクセスに基づく政府輸入のほか、関税割当ての枠外でも、所定の納付金および関税を負担することで民間輸入が可能とされた。このため、「輸入が全面的に自由化された」というより、国家貿易と高い国境措置を維持しながら、条件付きで民間輸入を認める制度となっている。

減反政策

米の生産調整は、1971年度から本格的に実施され、食糧法施行後も継続された。2004年の米政策改革では、国が一律に「作付けしない面積」を配分する方式から、過去の販売実績などを基礎として「生産できる数量」を配分する方式へ移行した。前者は「ネガ面積配分」、後者は「ポジ数量配分」と呼ばれた。

2007年産からは、国が提供する需給情報や市場動向を基礎として、農業者・農業者団体が主体的に需給調整を行う方式へ移行した。ただし、目標未達成地域や参加者・非参加者間の不公平感などが問題となり、2008年産以降は行政も実効性確保に関与する方式へ見直された。

2018年（平成30年）産から、行政による都道府県別および農業者別の生産数量目標の配分は廃止された。農林水産省は、産地・生産者が需要動向や販売見通しに基づいて生産量を判断する制度へ移行したと説明している。一方、政府による需要見通し、在庫量、価格等の情報提供や、麦、大豆、飼料用米、米粉用米などへの転換を支援する交付金は継続している。このため、転作支援を含めて「事実上の減反が続いている」とする見解と、行政による数量配分を廃止した現在の制度は従来の減反政策とは異なるとする政府の見解がある。

麦流通

→「コムギ § 日本において」も参照

麦（小麦、大麦およびはだか麦）は、1952年の食糧管理法改正後、政府が最低価格で国内産麦を買い入れ、輸入麦とともに製粉業者などへ売り渡す間接統制の対象となった。

食糧法施行後も政府買入制度は継続したが、2006年の法改正を経て、2007年（平成19年）4月から国内産麦の政府による無制限買入制度は廃止され、原則として全量が民間流通へ移行した。政府はその後も、麦の需給見通し、備蓄、外国産麦の輸入および製粉企業等への売渡しを行っている。

関連項目

• 食料・農業・農村基本法
• 米価審議会
• 製粉振興会
• 貿易摩擦
• 食料自給率
• 山口良忠
• 亀尾英四郎
• 米穀配給通帳
• 減反政策
• 1993年米騒動