墾田永年私財法

墾田永年私財法（こんでんえいねんしざいほう）は、奈良時代中期の聖武天皇の治世に、天平15年5月27日（743年6月23日）に発布された勅（天皇の名による命令）で、墾田（自分で新しく開墾した耕地）の永年私財化を認める法令である。墾田永世私財法（こんでんえいせいしざいほう）ともいう。後にこの制度は崩れてしまう。荘園発生の基礎となった法令である。1897年にも開墾地無償付与という似た制度が実施されている。

原文

現代語訳：日本語

（聖武天皇が）命令する。聞くところによれば、これまで墾田の取扱いは三世一身法（養老7年格）に基づき、満期になれば収公し、通例どおり(国有田として他の耕作者へ)授与していた。しかし、そのために(開墾した)農民は意欲を失って怠け、開墾した土地が再び荒れることとなった。今後は、私財とすることを認め、三世一身にかかわらず、全て永年にわたり収公してはならない。在任中の国司による墾田の扱いは、前の格に準拠せよ。ただし、耕地を開墾してその土地を占有しようとする者は、まず国に申請し、しかる後に開墾せよ。この規定を根拠として公衆に妨げのある土地を占有することはできない。もし許可を受けた者が3年経っても開墾しない場合は、他の者からの開墾の申請を受け付ける。

　　天平15年5月27日

注：訳には誤りを含む可能性が十分にある。

逸文

ただし『続日本紀』巻十五の同日条を見ると、同じく天皇による命令形式である詔として出され、その中に次の逸文が入っていたことが分かる。

この部分は、位階に応じて私有面積の上限を定めた規定であるが、この部分が上記の『類聚三代格』では削除されている。この事情については後の「面積制限の削除」の項で述べる。

「（悉咸永年莫取。）其親王一品及一位五百町。二品及二位四百町。三品四品及三位三百町。四位二百町。五位百町。六位已下八位已上五十町。初位已下至于庶人十町。但郡司者、大領少領三十町、主政主帳十町。若有先給地過多茲限、便即還公。姦作隱欺、科罪如法。（（其）国司在任之日。）」

現代語訳：

……（その土地の広さは）親王の一品と一位には五百町、二品と二位には四百町、三品・四品と三位には三百町、四位には二百町、五位には百町、六位以下八位以上には五十町、初位以下（無位の）庶人に至るまでは十町（とせよ）。ただし、郡司には、大領・少領には三十町、主政・主帳には十町とせよ。もし以前に与えられた土地で、この限度よりも多いものがあれば、すみやかに公に還せ。不正に土地を所有して隠し欺くものがあれば、罪を科すことは法の如くにする。…… — 直木孝次郎ほか訳注　『続日本紀 2』　平凡社〈東洋文庫〉（ISBN 4-582-80489-6）による）

背景

養老7年（723年）に出された三世一身法によって、墾田は孫までの3代の間に私財化が認められていたが、それでは3代後に国に返さなければならないことが見えており、農民の墾田意欲を増大させるには至らなかった。また開墾された田も、収公の時期が迫ると手入れがなされなくなり、荒れ地に戻ってしまいがちである。それを踏まえ、食料の生産を増やす為、この法の施行をもって永年にわたり私財とすることを可能とした。

また当時の日本は、天平の疫病大流行（天平7年（735年）から同9年（737年））により大打撃を受けたところでもあった。その数年後に出された墾田永年私財法は、農業生産性を高めることを通じた社会復興策としての一面も強かったとも言われている。

律令体制への影響

当時の根本法令であった律令においては原則として国の土地は全て国有地であり、公の土地を民衆へ耕作割り当てを行い（口分田）、その収穫から徴税する（租）、と規定されていた。このことから、墾田永年私財法の施行は公の土地という大前提を覆すものであると捉えられ、律令体制崩壊の兆候として一般には考えられている。

しかし、現存する養老律令田令第29条において「私田」に関する記述があるように、律令体制は必ずしも「公の土地」にのみ立脚していた訳ではない。律令の条文を丹念に読んでみると、活用可能な耕地は最大限に活用するという趣旨を汲み取ることも可能であり、その観点からであれば、墾田永年私財法は律令を否定するものというより、律令の法目的を補強するものだったとの見方もある。

ただし、原文には「由是農夫怠倦、開地復荒（これにより農民が怠け、開墾した土地が再び荒れる）」とあるが、三世一身法の施行からまだ20年しか経っておらず、3代を経過して農民の意欲が減退するという事態が本当に生じたかは疑問が残る所である。これを根拠として、むしろ農民というより富豪や大寺院の利益誘導ではなかったかという見方もある。

墾田永年私財法では開墾予定地の占定手続きや三年間という開発期限を明確にすることで、開墾田を国家が掌握し規制する体制が確立された。開墾された田（墾田）は輸租田とされ国家への納税義務があった。開墾田の私有を認めることにより開墾意欲を促しつつ、それを輸租田として国家の税収を確保する。開墾田を国税の中に取り込んでいくシステムの確立が図られたのである。

墾田永年私財法によって、資本を持つ中央貴族や大寺社が、諸国の国司を通じて地方諸国に開発予定地を設定して開墾して私有地とする動きが出始めた。これが貴族や大寺院による私領化（荘園化）へとつながっていくこととなる。

法の中断

道鏡が称徳天皇の後見で太政大臣禅師に就くと、天平神護元年3月6日（765年3月31日）に墾田が過熱してきたので、墾田私有を禁止する旨の太政官符が発布された。

しかし称徳天皇が崩御し、光仁天皇が即位したことで道鏡が失脚すると、宝亀3年10月14日（772年11月13日）に墾田私有を許可する（が、百姓は苦しませないように）と言う旨の太政官符が発布された。藤原氏ら富豪や大寺院などの圧力により、再度墾田を許可することになったと考えられている。

面積制限の削除

前述のように『続日本紀』に含まれていた私有面積の制限についての規定が『類聚三代格』では削除されている。『類聚三代格』の規定は弘仁11年（820年）に編纂された『弘仁格』に依拠しているとされているが、『続日本紀』はそれよりも23年早い延暦16年（797年）に完成しており、『続日本紀』の方が本来の詔の文章（あるいはそれに近い文章）であったと考えられている。

宮城栄昌の研究によれば、同じ『類聚三代格』に所収された弘仁2年正月29日（811年2月25日）及び2月3日（3月1日）付の太政官符は天平の詔に定められた制限が前提とされて出されたものとされ、これが正しければ、『続日本紀』編纂時には面積制限が現行法であり、その規定をそのまま採録した可能性が高くなる。そのため、『弘仁格』編纂段階において面積制限の規定が削除されていたために、当該部分を削除した文章が採録され、それが『類聚三代格』に採用されたと考えられている。

その背景については、律令制の弛緩による有力者からの圧迫もあるが、弘仁年間が極度の農業不振の時期であったことが『日本後紀』などから明らかになっており、財政及び食糧不足の解消のための緊急措置として耕地の維持・拡大政策を採った結果であると考えられている。

条里制との関連

北海道と沖縄を除く日本各地に現存する条里遺構の多くは、奈良時代中期以降に始まったと見られている。このことから、各地の条里は墾田永年私財法に伴って開発された墾田を中心として施行されたのではないかと考えられている。

参考文献

• 森田悌 『平安時代政治史研究』 吉川弘文館、昭和53年（1978年）。ISBN 4-642-02088-8

関連項目

• 律令制
• 三世一身法
• 条里制
• 加墾禁止令
• ホームステッド法