生活保護

生活保護（せいかつほご）とは、日本の生活保護法によって規定されている、国や自治体が経済的に困窮する国民に対して最低限度の生活を保証するため保護費を支給する制度。

概要

生活保護とは、日本国憲法第25条が保障する生存権に基づき、生活に困窮するすべての国民に対し、その困窮の程度に応じて必要な保護を行い、最低限度の生活を保障するとともに自立を援助する制度である。法における補足性の原則（下記）では、売れるかどうか分からない絵を描くことや選挙活動や宗教活動や発明研究等に没頭することなどは、少なくとも現時点の自分の経済生活に役立っているとはいえないため、ここでいう能力の活用には該当しない。

受給者数は、200万人を超えていた第二次世界大戦後の混乱期をピークに経済成長に伴って次第に減少、1995年（平成7年）度には約88万人にまで減っていた。しかしながらその後は景気悪化から増加に転じ、1999年（平成11年）には100万人を突破、東日本大震災が起きた2011年（平成23年）3月には半世紀ぶりに200万人を突破した。また、同年10月の受給者は約207万人に達した。

受給者数の増加に伴い、生活保護の支給総額は2001年（平成13年）度に2兆円、2009年（平成21年）度には3兆円を突破した。2011年（平成23年）度の支給額は、予算ベースで3兆4,000億円が予定されており、日本国政府や各地方自治体の膨大な財政負担となっている。

生活保護の原則

生活保護は次の原則に則って適用される。

• 無差別平等の原則（生活保護法第2条）
  • 生活保護は、生活保護法4条1項に定める補足性の要件を満たす限り、全ての国民に無差別平等に適用される。生活困窮に陥った理由や過去の生活歴等は問わない。この原則は、法の下の平等（日本国憲法第14条）によるものである。
• 補足性の原則（生活保護法第4条）
  • 生活保護は、資産（預貯金・生命保険・不動産等）、能力（稼働能力等）や、他の法律による援助や扶助などその他あらゆるものを生活に活用してもなお、最低生活の維持が不可能なものに対して適用される。
  • 民法に定められた扶養義務者の扶養、その他の扶養は生活保護に優先して実施される。
• 申請保護の原則（生活保護法第7条）
  • 生活保護は原則として要保護者の申請によって開始される。保護請求権は、要保護者本人はもちろん、扶養義務者や同居の親族にも認められている。ただし、急病人等、要保護状態にありながらも申請が困難な者もあるため、第7条但書で、職権保護が可能な旨を規定している。第7条但書では、できる、とのみ規定されている職権保護は、第25条では、実施機関に対して、要保護者を職権で保護しなければならない、と、一歩進んだ規定になっているから注意が必要である。
• 世帯単位の原則（生活保護法第10条）
  • 生活保護は世帯を単位として要否を判定し、その程度を決定する。
    • 例外として、世帯分離という制度がある（大学生など）。

被保護者の権利と義務

審査の結果、生活保護費を受給できると認められた者を被保護者という。被保護者は生活保護法に基づき次のような権利を得るとともに義務をも負う。

（権利）

• 不利益変更の禁止 - 正当な理由がない限り、すでに決定された保護を不利益に変更されることはない（第56条）。
• 公課禁止 - 受給された保護金品を標準として租税やその他の公課を課せられることはない（第57条）。
• 差押禁止 - 被保護者は、既に給与を受けた保護金品又はこれを受ける権利を差し押えられることがない（第58条）。

（義務）

• 譲渡禁止 - 保護を受ける権利は、他者に譲り渡すことができない（第59条）。
• 生活上の義務 - 能力に応じて勤労に励んだり支出の節約を図るなどして、生活の維持・向上に努めなければならない（第60条）。
• 届出の義務 - 収入や支出など、生計の状況に変動があったとき、あるいは居住地または世帯構成に変更があったときは、速やかに実施機関等へ届け出なければならない（第61条）。
• 指示等に従う義務 - 保護の実施機関が、被保護者に対して生活の維持・向上その他保護の目的達成に必要な指導や指示を行った場合（法第27条）や、適切な理由により救護施設等への入所を促した場合（法第30条第1項但書）は、これらに従わなければならない（法第62条）。
• 費用返還義務 - 緊急性を要するなど、本来生活費に使える資力があったにも関わらず保護を受けた場合、その金品に相当する金額の範囲内において定められた金額を返還しなければならない（法第63条。主に、支給されるまでに時間がかかる年金などが該当する）。

生活保護の種類

生活保護は次の8種類からなる。

• 生活扶助

生活困窮者が、衣食、その他日常生活の需要を満たすための扶助であり、飲食物費、光熱水費、移送費などが支給される。主として第一類と第二類に分け計算され、第一類が個人ごとの飲食や衣服・娯楽費等の費用、第二類が世帯として消費する光熱費等となっている。

• 教育扶助

生活に困窮する家庭の児童が、義務教育を受けるのに必要な扶助であり、教育費の需要の実態に応じ、原則として金銭をもって支給される。

• 住宅扶助

生活困窮者が、家賃、間代、地代等を支払う必要があるとき、及びその補修、その他住宅を維持する必要があるときに行われる扶助である。原則として金銭をもって支給される。

• 医療扶助

生活困窮者が、けがや病気で医療を必要とするときに行われる扶助である。原則として現物支給（投薬、処置、手術、入院等の直接給付）により行われ、その治療内容は国民健康保険と同等とされている。なお、医療扶助は生活保護指定医療機関に委託して行われるが、場合により指定外の医療機関でも給付が受けられる。予防接種などは対象とならない。

• 介護扶助

要介護又は要支援と認定された生活困窮者に対して行われる給付である。原則として、生活保護法指定介護機関における現物支給により行われる。介護保険とほぼ同等の給付が保障されているが、現在普及しつつあるユニット型特養、あるいは認知症対応型共同生活介護、特定施設入所者生活介護は利用料（住宅扶助として支給）の面から制限がある。

• 出産扶助

生活困窮者が出産をするときに行われる給付である。原則として、金銭により給付される。

• 生業扶助

生業に必要な資金、器具や資材を購入する費用、又は技能を修得するための費用、就労のためのしたく費用等が必要なときに行われる扶助で、原則として金銭で給付される。平成17年度より高校就学費がこの扶助により支給されている。

• 葬祭扶助

生活困窮者が葬祭を行う必要があるとき行われる給付で、原則として、金銭により給付される。

これらの扶助は、要保護者の年齢、性別、健康状態等その個人または世帯の生活状況の相違を考慮して、1つあるいは2つ以上の扶助を行われる。

生活保護の地区分けと基準額

生活保護の基準は、厚生労働大臣が地域の生活様式や物価等を考慮して定める級地区分表によって、市町村単位で6段階に分けられている。この級地区分表による生活保護基準の地域格差の平準化を（生活保護制度における）級地制度という。また、冬期加算の基準にのみ使用される5段階の区分がもうけられている。

生活保護の支給例

支給額は8種類ある扶助を合計した金額になる。生活扶助費は1類と2類で分けられ、1類は年齢別、2類は世帯人員別で金額が異なっている。また、住宅扶助は、賃貸住宅に住んでいる場合、家賃相当額を認定する。

1．支給額の計算例（平成17年度の基準） 東京都特別区内在住（1級地の1）

• 単身世帯 31歳
  • 第1類 40,270円（20-40歳）
  • 第2類 43,430円（単身世帯）
  • 住宅扶助 （最大）53,700円

合計 137,400円（月額）

• 4人世帯 41歳（障害者1級、障害年金無）、38歳、12歳、8歳、妊娠中（7ヶ月）
  • 第1類 38,180円（41歳）、40,270円（20-40歳）、42,080円（12-19歳）、34,070円（6-11歳）
  • 第2類 55,160円（4人世帯）
  • 各種加算
    • 妊婦 13,810円（妊娠6ヶ月以上）
    • 障害者 26,850円（障1・2級 / 国1級）
    • 特別介護料 12,090円（世帯員）
    • 児童養育加算 5,000円（第1・2子）
  • 住宅扶助 （最大）69,800円
  • 教育扶助 2,150円（小学校）、4,180円（中学校） 学級費等（最大）610円（小学校）、740円（中学校）

合計 344,990円（月額） ※小中学校の教材費、給食費、交通費等は実費支給。

こども手当、児童扶養手当等は別途支給される。

2．級地による生活扶助費の比較 平成23年度4月- の基準

• （例）級地＝2級地-1、20-30代、単身、家賃 32,000円
  • 第1類 36,650円
  • 第2類 39,520円
  • 住宅扶助 32,000円

合計 108,170円（月額）

• （例）級地＝3級地-1、20-30代、単身、家賃 27,000円
  • 第1類 33,020円
  • 第2類 35,610円
  • 住宅扶助 27,000円

合計 95,630円（月額）

• （例）級地＝1級地-1、20-30代、単身、家賃 40,000円
  • 第1類 40,270円
  • 第2類 43,430円
  • 住宅扶助 40,000円

合計 123,700円（月額）

東京都区部（最大級地）と地方郡部など（最小級地）の生活扶助費の格差

	東京都区部など（1級地-1）	地方郡部など（3級地-2）
標準3人世帯（33歳、29歳、4歳）	234,980円	199,380円
高齢者単身世帯（68歳）	80,820円	62,640円
高齢者夫婦世帯（68歳、65歳）	121,940円	94,500円
母子世帯（30歳、4歳、2歳）	177,900円	142,300円

実施機関

生活保護の実施機関は、原則として、都道府県知事、市長及び福祉事務所を管理する町村長であり、これらの事務は法定受託事務である。なお、福祉事務所を管理していない町村（ほとんどの町村）においては、その町村を包括する都道府県知事がこの事務を行う。また、都道府県知事、市町村長の下に福祉事務所長及び社会福祉主事が置かれ、知事・市町村長の事務の執行を補助し、民生委員は市町村長、福祉事務所長又は社会福祉主事の事務の執行に協力するものとされる。

社会福祉法では、生活保護を担当する現業員、いわゆるケースワーカーを市部では被保護世帯80世帯に1人、町村部では65世帯に1人を配置することを標準数として定めている（第16条）。

これら実施機関では原則として厚生労働省が示す実施要領に則り保護を実施しているが、厚生労働省は技術的助言として実施要領を示すだけであって個別の事例の判断は一切行わない（監査や再審査請求での裁決を除く）。そのため、法及び各種通達等において定めることができない事例については、法の趣旨と実施機関が管轄する地域の実情などを勘案して判断される。

保護施設

都道府県・市町村は、生活保護を行うため、保護施設を設置することができる。なお、市町村が保護施設を設置する場合、都道府県知事への届出が必要である。また、保護施設が設置できるのは、都道府県・市町村のほか、社会福祉法人と日本赤十字社だけである。

保護施設には次の5種類がある。

• 救護施設
• 更生施設
• 医療保護施設
• 授産施設
• 宿所提供施設

生活保護世帯数の推移

生活保護の受給者数は、第二次世界大戦後の混乱の中、旧生活保護法が施行される以前の1946年8月に、2,953,280人を記録し、この数が統計史上最高であった。その後は経済成長に伴い次第に減少。1995年（平成7年）には88万2229人にまで減少していた。しかし、その後は増加に転じ、1999年（平成11年）に再び100万人を突破。高齢化や不況、リストラや雇用の非正規化に伴う失業などにより、受給者数はさらに増え、2011年（平成23年）3月には200万人を突破。同年9月には206万5,896人と過去最多の受給者数を記録している。

被保護世帯を世帯類型別に見ると、高齢者世帯、障害者世帯、傷病者世帯、母子世帯、父子世帯、その他の生活困窮世帯と分ける事ができ、中でも高齢者世帯（60歳以上）は趨勢的に増加しており、1980年度（昭和55年度）には全体の30.2%であったが2006年度（平成18年度）には50.2%と半数を占めるようになっている。なお、ここ数年不況による雇用環境の悪化で、失業による生活保護受給も増加中である。

一方、所得が生活保護支給基準以下となるケースの内、実際に受給している割合を示す「捕捉率」は、イギリスでは87%、ドイツは85-90%なのに対し、日本は約10-20%となっている。厚生労働省の推計では、2007年の時点で世帯所得が生活保護基準に満たない世帯は597万世帯（全世帯の12.4%）であるのに対し、実際に生活保護を受けている世帯は108万世帯（全世帯の2.2%）である。世帯類型別では、世帯所得が生活保護基準に満たない世帯は高齢者世帯が141万世帯、母子世帯が46万世帯、その他の世帯が410万世帯であるのに対し、実際に生活保護を受けている世帯は高齢者世帯が49万世帯、母子世帯が9万世帯、その他の世帯が50万世帯である。

生活保護の受給対象者

1946年の旧生活保護法においては全ての在住者を対象としたが、1950年の改訂で国籍条項が加わり、日本国内に住む日本国籍を持つ者のみが対象とされた。

外国人への支給

1954年の厚生省社会局長通知「正当な理由で日本国内に住む外国籍の者に対しても、生活保護法を準用する」を根拠として、永住者、日本人の配偶者等、永住者の配偶者等、定住者などの日本国への定着性が認められる外国人に対して、予算措置という形で保護費の支給を実施している。

日本政府や地方自治体の判断によって多くの外国人へも生活保護が支給されている。日本の国籍を有しない被保護世帯数は32,156世帯で、被保護実人員は51,441人である（いずれも1ヶ月平均、平成20年度） 。これは、被保護世帯総数の約2.8％を占め、被保護実人員総数の3.2%を占める 。

外国籍者への保護支給裁判

2008年12月に永住権を持つ大分市内の中国籍の女性が市に生活保護を申請したが却下され、女性は不服として訴訟を起した。

2010年10月18日大分地方裁判所 (一志泰滋裁判長) は「外国人には生活保護法の適用はない。永住外国人も同様」「外国人の生存権保障の責任は第１次的にはその者の属する国家が負うべきだ。永住外国人でも、本国に資産があるかどうかなどの調査が難しく無条件に保護を認めることになる」とし、生活保護法の適用は日本国籍を持つ者に限られるとして請求を棄却した。弁護団によると、永住外国人に対して生活保護の受給権を認めないと明示した判決は初であるという。

また同裁判において請求の根拠とされた1954年の厚生省社会局長通知については「通知に基づく保護の性質は（行政側から外国人への）贈与。（今回、大分市は）贈与を拒絶しており、女性に生活保護の受給権はない」として却下した。

この判決に対して女性は控訴。2011年11月15日福岡高等裁判所（古賀寛裁判長）は「難民条約の批准や外国人に対する生活保護の準用を永住外国人に限定した指示（1990年）により、国は一定範囲の外国人も法的保護の対象とした」と判断。その上で、女性は生活保護が必要な状態だったと認め、訴えを退けた一審判決を見直し、大分市の却下処分を取り消した。

大分市はこの控訴審判決を不服として最高裁に上告中である。

なお、同女性は別の裁判で、外国籍の者は生活保護法上の行政処分に対する行政不服審査法に基づく不服申立てができるとの判決が確定している。

朝鮮人生活擁護闘争

戦後の1950年に起こった長田区役所襲撃事件などをはじめ、在日朝鮮人による「朝鮮人生活擁護闘争」が盛んになった。背景には1949年から始まったドッジ・ラインによるデフレーションがあった。在日朝鮮人にも失業者が激増するなか、朝鮮人は地方税の減免や生活保護の適用を求めるために、各地の役所に押しかけるようになった。1950年の長田区役所襲撃事件や1951年の下里村役場集団恐喝事件など、主に在日朝鮮人を中心とした外国人による生活保護費受給を求める騒乱事件が起こった。1952年には万来町事件がおこり、在日朝鮮人を中心とした外国人による生活保護費の増額を求める騒乱事件も起きた。

地方分権と生活保護

2005年、国（厚生労働省）と地方との間で「三位一体の改革」の一環として、生活保護費の国と地方自治体との負担率を変更しようとの議論が行われた。現制度では支給される保護費について国3/4、地方1/4の割合で負担しているが、これを国1/2、地方1/2に変更しようとするものであった。さらに住宅扶助の一般財源化（地方交付税交付金に含めて国が交付）、保護基準（最低生活費）を地方が独自に設定することができるようにしようとした。

厚生労働省の主張は、生活保護行政事務の実施水準が低いところは保護率が高い水準にあり、保護費の負担を地方に大きく負わせることで生活保護行政事務の実施水準を向上させざるを得ない状況にして、国と地方を合わせた保護費の総額を減らそうというものである。しかしながら地方六団体は、憲法第25条で国が最低生活の保障を責任を持っていること、最低生活を保障するという事務は地方自治体に裁量の幅がほとんど無いこと（幅を持たせるとすれば、最低生活費を下げるあるいは上げるということになる）、仮に現段階での地方の負担増に合わせて税源を移譲されたとしても今後保護世帯数が増加すればその分が総て地方の負担となること、等から猛反発した。福祉行政報告例第1表-第4表並びに第6表の生活保護関連統計の国への報告を停止する行動に出た自治体もあった。

保護率が高い地域を都道府県ごとにみると、北海道、青森県、東京都、大阪府、福岡県、沖縄県である。反対に保護率が最も低い県は富山県であり、次いで愛知県である（平成19年度のデータによる）。

生活保護の不正受給

生活保護と住民税免除を要求して長田区役所を襲撃する在日朝鮮人（1950年11月27日）

生活保護の不正受給については現在も解決がはかられている。以下、歴史的な経緯もふまえて概説する。他方、日本弁護士連合会の2006年調査によると、福祉事務所に行ったことがあると答えた180件のうち118件で福祉事務所の対応に違法性が見られたとして担当職員の「門前払い」の問題も指摘されることもある。

「生活保護問題」および「生活保護の不正受給」も参照

暴力団などによる不正受給

その後、暴力団による不正受給も増加し、昭和50年代後半には、全国の被保護者数が150万人に達した。暴力団組員による不正受給が発覚し、保護規準の適正化がすすみ、昭和58年には第二次臨時行政調査会答申を受け。厚生省は、保護を求める世帯の資産や収入を厳しくチェックするよう福祉事務所への指導を強化した。以後10年間で約4割が減った。しかし「適正化」の名のもとに「締め付け」が強化された面もあるとの指摘もある。

生活保護ビジネス

近年は生活保護ビジネスともいわれる受給のピンハネの事例がたびたび問題になっている。手口はホームレスなどを無料低額宿泊所へ勧誘することによる。2億円も脱税した事例も発覚した。

2009年の時点で「低額宿泊所」は全国に439カ所あり、1万4,000人が宿泊しており、そのうち170カ所、4,700人が東京都で、千葉、埼玉、神奈川を含めた1都3県で全体の8割を占めるといわれる。施設運営主体には「人権擁護」を訴えた同和運動団体である場合もある。

大阪市は2010年3月、生活保護受給者施設に新規の受け入れを見送ると発表した 。

高松市の事例

生活保護の不正受給はその後も様々な形態で行われ、たとえば2000年に高松市では受給件数が45件にすぎないのに、1億7,200万円の不正支給額が会計検査院の調べで判明した。一つの事業主体で不正受給額が1億5,000万円を超えたのは初めてのことであった。年金や就労収入の未申告などによる。また暴力団が絡むことも多く、同市では暴力団幹部ら三人が生活保護費をだまし取ろうと、高松市役所に虚偽の住民異動届を提出する事件が起こった。高松北署は、この三人を詐欺の疑いで逮捕したが、この事件は警察側から行政に確認し発覚したもので、香川県県警本部は、「全国的にみてもまだ行政側から告発することは少ない」と指摘。また高松市保護課長も「警察と連携し、暴力団だと確認されれば支給しない、というシステムづくりも考えなければならない」「不正受給は詐欺罪。毅然とした態度で臨まなければならない」とのコメントをしている。また、担当職員が半分脅迫されるような形で保護認定したケースもあるという。同年、高松市は生活保護事務庁内検討委員会を設置し、対策にのりだした。

滝川市生活保護費不正受給事件

2007年、北海道滝川市にて生活保護費不正受給事件が発生。暴力団組員による2億円の生活保護費詐取事件であった。

詳細は「生活保護費不正受給事件 (滝川市)」を参照

中国人の生活保護大量申請

2010年には大阪市西区に住む中国・福建省出身の姉妹の親族とされる中国人53人が日本に入国した直後、大阪市に生活保護の受給を申請したことが発覚した。のち大阪入管の調査で、入国してから3か月以内に生活保護を申請した中国人のうち8名が、申請書の職業欄に「生活保護」「無職」、扶養者のところに「区役所」と書いていたことが発覚した。元法務省入国管理局警備官の久保一郎は「中国残留邦人は人権がからむので特に審査が甘い。書類が揃っていれば、確認もろくにしないで自動的に許可していたのでしょう」とのコメントを寄せた。

不正受給対策

生活保護受給者は2011年には198万9,769人、143万6,046世帯となり、過去最高だった昭和26年度（204万6,646人）に迫る。生活保護受給者の増加に伴い、貧困ビジネスや不正受給も増加している。

厚生労働省が2011年8月16日に開いた「生活保護制度に関する国と地方の協議」事務会合でも、地方自治体から、司法対応について「現行規定でも不正受給事案を事件化するかどうか、警察当局内で温度差が激しい」「刑事告発に関する統一的基準を示してほしい」という意見が出たのを受けて、同省は全国統一の告発基準について警察庁との協議を検討するとした。

また2010年7月に大阪府警は貧困ビジネス業者などの摘発強化に取り組む「不正受給事犯対策本部」を設置し、計52件187人を摘発したと発表。被害総額は約3億5,000万円で、摘発件数の約5割に暴力団関係者が関与しており、受給金は暴力団の資金源になっていたことが明らかになった。

各国の類似制度

• アメリカ合衆国では日本の生活保護に相当するものとして現在Aid to Families with Dependent Children（AFDC 扶養児童の為の家族手当て）に替わってTemporary Assistance for Needy Families（TANF 貧しい家庭のための一時給付）が支給されている。ただし、TANFはAFDCに比べて期間が一時的となり、就職しているのが受給要件である。また、貧困家庭にはフードスタンプの交付があり、最低限の食生活の維持が図られる措置が講じられる。
• 中華人民共和国では、日本の生活保護に相当するものとして、1999年から最低生活保障制度が発足した。中国では透明性を確保するため申請者と受給者の個人情報が公開されていることが特徴である。
• フランスでは、1988年に長期失業者に対する社会参入最低所得（RMI）制度が発足。支給額は、2008年の水準で独身者が月額455ユーロであった。これは、パートタイム労働者の最低賃金が月額換算で約500ユーロであり、家族が2人以上いればRMI制度を利用するのと同等の経済水準となることから労働意欲を失わせかねない状態であった。このことから、2009年6月1日より就労意欲を喚起させる新たな積極的連帯所得（RSA）制度が発足。就職しても収入額に応じて段階的な保障が受けられる制度に変更した。

参考文献

• 東京ソーシャルワーク編 『How to 生活保護（介護保険対応版）―暮らしに困ったときの生活保護のすすめ』 現代書館、2000年5月。ISBN 4768434223
• 尾藤廣喜・松崎喜良・吉永純編 『これが生活保護だ―福祉最前線からの検証』 高菅出版、2004年3月。ISBN 4901793101
• 水島宏明 『母さんが死んだ―しあわせ幻想の時代に ルポルタージュ「繁栄」ニッポンの福祉を問う』 社会思想社、1990年2月。ISBN 4938536412
• 「生活保護制度の現状等について」『生活保護費及び児童扶養手当に関する関係者協議会』 厚生労働省、2005年4月20日。
• 『生活保護VSワーキングプア 若者に広がる貧困』大山典宏著 PHP新書 2008年01月15日 ISBN 978-4-569-69713-0
• 『生活保護が危ない～「最後のセーフティーネット」はいま～』産経新聞大阪社会部著 扶桑社新書 2008年8月30日 ISBN 978-4-594-05745-9
• 『生活保護手帳 2008年度版』生活保護手帳編集委員会 中央法規出版 2008年7月30日 ISBN 978-4-8058-4823-4

関連項目

• 社会保障
• 公的扶助
• 所得格差
• 生活保護問題
• 貧困-餓死、凍死
• フードバンク
• モラル・ハザード
• 朝日訴訟
• 生活保護ビジネス

外部リンク

• 厚生労働省ウェブサイト > 生活保護と福祉一般
• 厚生労働省 白書等データベース > 厚生労働白書 > 平成17年版厚生労働白書 第1部第2節第4章